1901年4月，山东巡抚袁世凯就变法问题上奏清廷，陈述自己的主张。在涉及财政问题时，袁世凯以为：“西方各国的财政收入，主要来源于采矿、修筑铁路、 兴办商务、开办金融机构等行业。近年来中国的筑路、采矿等行业，都已开始兴办，而要获得实际的收效尚需时日。因此，面对当前朝廷财政窘迫的局面，较为有效 的途径应是发展商业……”
袁世凯上奏时，清廷正面临着内外交困的局面：对内是义和团运动虽在中外势力的联合绞杀下失败了，但却严重削弱了朝廷的统治基础；对外是庚子事变后，清廷面临着巨额战争赔款，兼之甲午以来对外屡战屡败的结局，造成国力、国库的严重空虚。这时，为维护处于风雨飘摇中的朝廷，清廷上层被迫拾起维新志士用鲜血染红的“变法”方案，试图“渐致富强”，转变自身的颓势。在统治上层的支持下，身为洋务派先锋的袁世凯顺时而为，从教育、实业、军制、吏治、财政等方面提出了学习西方，变法自强的主张。本文开始提及的奏议，正是袁世凯在财政方面的意见。在袁世凯看来，要解决目前朝廷财力支出的窘境，必须学习西方，在继续发展筑路等行业的基础上，大力发展商业。此时的袁世凯，正在山东任职。他的这番话，自然是针对山东的局势有感而发。
19 世纪末、20世纪初的山东，正处于德人的垂涎觊觎下。1898年，德国强迫清廷签订《胶澳租界条约》，强占青岛，攫取了修筑青岛至济南即胶济铁路及沿线开采矿山的权利。显然，按照德人的计划，他们绝不会安于胶州湾一隅，而是以此为基点，将贪婪之手伸向广阔的山东腹地。条约签订后，德人随即开始修筑胶济铁路。但在筑路的过程中，中德双方发生了许多冲突。
修筑铁路需要占用大量耕地。按照当时的做法，耕地被占用的乡民，均应给予一定的补偿。但 在此过程中，却有许多补偿款被德方雇佣人员私吞，严重损害了乡民的利益。同时，铁路经过之处，发生了野蛮挖掘坟墓的事件，伤害了中方居民的情感。对于德人漠视己方的态度，中方居民或隐忍不发，或因怯弱不敢告官，但即使诉诸官府，也因官员守旧、缺乏与外人交涉的能力而难以维护乡民的权益。在自身利益不断受到损害的局面下，乡民与德人的矛盾终于在1899年以流血暴力的形式爆发了。
胶济铁路这一年，胶济铁路修至高密境内芝兰庄一带。这里的地势北高南低，一经东西走向的路堤穿越，雨季时容易在路堤北部造成积水，对乡民收成造成不利影响。对此，乡民多次向工程部门反映，请求在修筑这一段铁路时多开涵洞，尽量增加泄洪量。对这一合情合理的要求，路方却置之不理。在自己的愿望难以得到实现、铁路却即将修筑到此的情况下，从1899年夏天开始，乡民开始逐渐聚集起来，阻挠铁路的修建。不久，素来对华人蛮横无礼的德国驻胶澳总督叶什克派兵镇压，芝兰庄死伤村民百余名。随后，德军得寸进尺，窜入高密县城，肆意烧杀 抢掠。面对德人的侵略，山东巡抚毓贤却答应赔偿德人损失，并下令禁止乡民阻路的举动。德人的暴行与地方官员的无能进一步激化了中德双方的矛盾，事态被不可 避免地扩大了。1900年初，武生李金榜率领3000余人冲击铁路施工现场。事态发展至此，山东的地方官员根本无力应对，而德人已开始威胁要以武力解决， 逼迫清政府出兵镇压。此时的山东当局，无疑已因一段铁路的建设处于内外交困的境地。这却为即将上任的洋务派官员袁世凯提供了绝好的施政舞台。
1900年初，已被擢升为山东巡抚的袁世凯正式上任。对于山东的局势，袁世凯远较前任清醒。早在1899年的奏折中，袁世凯就以为，德人垂涎山东的利益， 由来已久。现在与英人在山东分界造路（津浦路），德方的工程、管理人员，很快将大批赶来。山东的民众性格刚强，又普遍地弥漫着浓厚的仇外情绪。一旦双方发生冲突，德人就会以此为借口，出兵侵犯我方，进而寻求自治。这自然是严重侵犯我国主权的行为，但在国势虚弱的形势下，朝廷不宜再开战端。因此，当前较为现实的策略是请求朝廷选派熟悉洋务的官员，遇事则依照约章持平办理，避免双方因矛盾激化造成事端。同时，建议朝廷派遣军队分驻铁路各处，保护过往的外人的安全。这样，便尽量避免了中外双方冲突的可能，在一定程度上钳制他们侵略的企图。这里，袁世凯一改山东地方大员保守仇外的观念，转而以依靠约章、文明理性的方式抵制外来威胁，为己方争取更多的利益。袁世凯这种开明的观念在很大程度上破解了山东政局的困境，推动了胶济铁路向山东腹地延伸。
本来，依靠铁路的修筑使自己获取最大的利益，是德国殖民当局的根本目的。但铁路所到之处，确实能使当地的商贸腾飞，促进经济发展却是不争的事实。熟谙洋务的袁世凯自然深知这一点。于是，他在山东上任后，迅速请回尚在柏林担任清廷公使的荫昌，负责指点拟定修筑铁路的章程——《胶济铁路章程》。明达洋务并熟知德国法律的荫昌，在清官府直接与德国交涉的前沿阵地济南，帮助袁世凯完成了路矿章程的大部分细节。根据其中的规定，铁路修筑事宜由华德双方共同集股办理；地方官员帮助公司办理购地、租房、招工事项，铁路公司不得妨碍居民利益；由山东巡抚派兵保护铁路。以上内容中，前两点保证了华方对铁路的部分所有权，并尽量避免了中德双方的冲突，使外人难以找到侵略的借口；后一点则对德方可能的侵略进行了抵制。虽然双方对胶济铁路作用的认识并不一致，但袁世凯的建议毕竟会使铁路更为顺利地延伸下去。这一点，无论是对急于开辟山东市场的德方，还是对勇于通过变革，改变山东落后面貌的洋务派官员来说，都是至关重要的。由于各自认识到铁路开通的重要性，双方最终在1900年3月21日签署了章程。这一天，离袁世凯正式到山东上任，尚不满一个月。
1903年初，袁世凯离开山东，擢升为北洋大臣兼直隶总督。不过，他的继任者周馥、杨士骧等人，仍然都是希望通过变革改变山东落后面貌的官员。在他们的努力下，胶济铁路更为顺畅地伸向了广阔的山东内地。接下来，如何与外人争利，使这条铁路对山东的发展起到良好的促进作用，成为开明官员首要考虑的问题。随之，一个大胆的计划在他们的脑海中产生了。
袁世凯调离山东后，仍未忘记他本人在1901年主张的发展铁路、商业的奏议。1904年5月，在胶济铁路以及计划从天津修至上海的津浦铁路即将在济南交汇的时候，袁世凯会同山东巡抚杨士骧上奏清廷，建议以火车的开通为契机，在山东济南主动开辟商埠，同时开放潍县、周村两处作为分埠。与强开商埠不同，济南等三地商埠的行政、司法、税收等主权皆由中方掌握，实现了利权在我，以铁路推动商贸发展的目的。
从1904年6月开始，当从胶济铁路驶来的列车汽笛声开始有规律地打破老济南府宁静的时候，山东的省城也开始在新世纪的黎明加速了自身转变的进程。此后，伴随着津浦铁路的全线通车，以及商埠经济的飞速发展，最终成就了济南作为华北重要的经济中心和区域性中心城市的地位。